唐大杰:從預算監督走向國家善治:建議各級人大設立預算委員會

選擇字號:   本文共閱讀 381 次 更新時間:2019-11-14 17:59:12

進入專題: 預算監督  

唐大杰  

  

善治是國家治理的理想狀態

   黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化作出了全面的要求。國家治理是較晚出現在我國政治文本中的一個詞匯。簡單地理解,國家的權力分配和設計即為國家治理,對應的政府行政權是一種管理權。政治學中的國家治理governance是與國家統治government相對應的詞。統治是自上而下單向的權力體系,而治理則是政府與社會組織、公民的一種互動過程。俞可平教授從政治學角度分析了統治與治理在權威主體、權威性質、權威來源、權力運行的向度以及統治與治理兩者作用所及的范圍等五個方面的區別,他認為從統治走向治理是人類政治發展的共同規律。

   世界各國都普遍地把善治當做國家治理的理想狀態,即更高的行政效率,更低的行政成本,更好的公共服務,更多的公民支持。善治就是公共利益最大化的治理過程,其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態,是政府與公民對社會政治事務的協同治理。(俞可平,《論國家治理現代化》,社會科學文獻出版社,2014年6月)因此,對公共治理績效的評估變得特別重要。在現代國家治理體系中,對政府的預算監督和管理是達到公共治理效率最佳的重要手段。筆者認為,在黨的統一領導下,以預算監督為抓手,強化人大預算審查監督職能,可以成為國家治理體系和能力現代化的重要舉措。

  

   強化人大預算監督職能

   人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。四中全會決議還強調,要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力,支持和保證人大及其常委會依法行使職權,健全人大對"一府一委兩院"監督制度。2013年,黨的十八屆三中全會就提出,將"實施全面規范、公開透明的預算制度";"加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能"。黨的十九大報告要求"建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。"將預算改革推向國家治理的新高度。但是如何落實人大對政府預算的約束、管理和監督,是預算改革的核心問題。

   政府的財政預算是體現政府活動范圍、內容和方向的一項契約性行為,預算成立的前提條件就是要獲得人民授權的立法機構--人民代表大會--的同意。審查、批準、監督政府預算,是各級人民代表大會及其常務委員會的一項法定職權,是人大監督工作的重要內容,也是人民代表依法行使的監督權。《憲法》第二條規定:"中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的籍貫是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會"。《憲法》第六十二條規定全國人民代表大會審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告;第六十七條規定全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間,審查和批準國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案;第九十九條規定縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的政府預算以及它們的執行情況的報告。

   改革開放以來,我國人大對預算監督取得了明顯的進步,人大在審查、監督預算收支范圍的廣度和深度不斷加大。2014年《預算法》修改,提高了對財政預算的要求和法治化程度。尤其近年全國人大還實現了財政預算的全國聯網,預算監督的信息化取得了較大進步。

   但是,當前人民代表大會對政府預算監督和管理還存在改善空間。從目前的情況看,人大對政府預算的審查能力比較薄弱,無法正常履行預算法賦予的職能。雖然人民代表大會設立了財政經濟委員會,但是其職能非常綜合,主要負責財經方面的立法。而人大對政府預算的審查、監督和制衡,是一種專業性非常強的活動,從預算編制開始,到預算的審議批準,再到預算執行的監督,需要進行全過程參與,非財政經濟委員會力所能逮。雖然全國人大及部分地方人大常委會先后設立預算工作委員會,但是,它們畢竟只是常委會的工作機構,不是各級人大的能獨立享有職權的專門委員會,加之其人員有限,既要負責財稅立法事務,也要負責預算審查監督,分身乏術。

   因為在人大內部缺乏對政府預算的審查監督的專門的組織機構,人大難以介入對各級政府的預算編制、執行,更做不到實質性的審查和監督,人大代表也難以獲得各種專業意見,導致人大對政府預算的監督、審議和管控形同虛設。人大審批與監督政府預算有點像是"走過場"。加強人大的預算組織機構建設、敦促其積極履行預算管理職權,是我國國家治理體系現代化建設的一項重要組成部分。因此應考慮在各級人大均設立預算委員會,來落實人大對"一府一委兩院"的監督,落實對政府全口徑預算決算的審查和監督。

  

   國家監督體系中的預算監督管理框架

   十九屆四中全會提出,堅持和完善黨和國家監督體系,強化對權力運行的制約和監督,健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度,發揮審計監督、統計監督職能作用。

   十九大以來,黨和國家的監督體系逐步完善。2018年3月,中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》,宣布成立中央審計委員會,構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。中央審計委員會肩負著黨對審議審計監督重大政策和改革方案,審議年度中央預算執行和其他財政支出情況審計報告,審議決策審計監督其他重大事項等重要職責。審計委員會統領黨、政、軍的全面審計監督,將國家審計署納入統一部署,強化了內部監督機制的效率和能力。

   人民代表大會制度是國家的根本制度,人大的預算監督包括對預算的審議、批準和監督,通過預算監督對政府活動范圍、內容和方向進行審議和監督。

   "人大-審計委-審計署"的多元監督模式,推動各類監督有機貫通、相互協調。人大應在預算編制、審議、批準過程中多作文章,通過創新議事規則,在法定程序下有權行使否決權,對政府預算形成強有力的外部約束機制。各級政府的審計部門對政府形成內部約束機制,建立合規自覺性,側重于事中與事后的監督和評估。黨的審計委員會把握全局,確保監督治理的效力。國家預算監督管理制度當是中國國家治理體系現代化建設中的重中之重,也是構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制的根本性措施。

  

   地方人大成立預算委員會的實踐

   要有效審查批準預算草案,充分發揮人大對政府預算的監督與審查,人民代表大會必須建立強有力的預算組織機構。不僅如此,預算編制、審批、執行及決算等都涉及豐富的技術性和專業性,必須由專業的預算工作機構承擔。按目前《預算法》、人大組織法規定及各級人大機構設置的實踐,與預算有關的事務主要由人大財政經濟委員會負責。但審查預算只是財政經濟委員會眾多職能的一項,其工作重點并不在此。現有的預算工作委員會只是人大常委會的一個工作機構,由于定位偏低、編制匱乏、專業能力不足,對政府做不到實質性預算的審查和監督。因此,要加強人大通過預算對政府的民主控制,落實人大對政府預算的專業監督,必須在人大常委會設立專門的預算監督和管理組織。

   近幾年來,部分地方人大率先設立預算委員會,并取得了豐富的實踐經驗。  

   2015年廣州市人大正式成立了預算委員會,預算委是市人民代表大會及其常務委員會負責審查監督預算、計劃、審計、國資、社保基金等工作的專門機構,對市人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。筆者曾于2015年7月7日組織專家學者前往廣州市人大調研,發現了很多可取的經驗。

   為了解決預算審查的時間緊迫問題,廣州市人大在預算審查中增加了一個預備審查階段,變"兩審"為"三審"。預備審查可以為預算修改爭取時間,時任預算委主任歐陽知說:"2015年我們在對市級部門預算進行預備審查時,就砍掉了幾千萬的資金"。

   廣州市人大審議的預算賬本比規定的公共財政預算、政府性基金預算、社保基金預算和國有資本經營預算等多了一本--財政專戶管理資金預算,做到把政府所有的收支都納入預算中。廣州市人大預算委以問題為導向,在審查中突出重點各個擊破,在成立初期就與市政府有關部門合作,監督、清理了政府債問題。

   2018年1月我國第一個省級人大的預算專門委員會--四川省人民代表大會預算委員會宣布成立。新設立的預算委員會,協助省人大及其常委會行使預算審查與監督以及財政、稅務、審計領域的立法和監督職權。預算委在預算績效管理、完善績效評價工作制度上,結合人大預算的信息化系統建設,建立決算審核分析指標體系,在省級人大中走在最前列。

  

   建議全國各級人大設立預算專門委員會

   按照十九大精神和十九屆四中全會決定,堅持和完善黨和國家監督體系,強化對權力運行的制約和監督。應在全國各級人民代表大會設立預算委員會,加強對政府預算的監督管理。

   2014年6月14日,筆者組織召集了國內長期從事預算法研究的八位學者在北京召開專家討論會,對預算法的修改和完善進行了深入研討。會后形成的"八教授意見"中,提出了強化人大預算審查監督職能,設立預算專門委員會的建議。

   專家們建議,在縣級以上人民代表大會設立"預算委員會",將預算監督職能從現有的財經委員會中剝離出來。"預算委員會"專司財稅立法和每年預算的審查、監督和制衡。同時,強化人大常委會預算工作委員會的職能,擴大編制,增加人員,便于其協助"預算委員會"的工作。特別是,可以將預算審計的職能賦予預工委,使其與政府預算、審計部門并列,形成多元監督模式,大大提升人大對政府預算的審查、監督和制衡能力。

   中共十九屆四中全會指出,要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度,推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展、永葆生機活力。

   為此,各級人大應該設立預算委員會,要強化對各級政府預算審查和監督,把政府權力關進預算這個籠子里,全面提升政府的政治能力和治理能力。實現公共利益最大化的國家善治。

  

   作者:唐大杰,賽意企業研究所研究部主任,武漢大學法律和財稅研究中心客座研究員

  

  

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本文責編:sunxuqian
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