梁敬明 趙茜:近代浙江土地調查述論

選擇字號:   本文共閱讀 116 次 更新時間:2019-11-14 07:26:00

進入專題: 土地權屬     土地調查     地籍整理  

梁敬明   趙茜  

   內容提要:土地調查作為土地管理和課稅的基礎性工作,受到歷代政府的高度重視。從宋元時期土地經界到明清編造魚鱗圖冊,浙江省境的土地調查在方法和制度上不斷改進,其意始終重在整頓田賦稅額。清末,由于太平天國運動對人地關系的沖擊,浙江部分地區重新編造魚鱗圖冊,但未能從根本上解決地籍混亂、田賦短收的問題。民初地政于財政經濟之外,始具近代國家建設和基層社會治理的轉型意義,土地調查也邁入從傳統向現代轉型的新階段。民國時期浙江省較早地采用“治標”(土地陳報)與“治本”(土地測量)相結合的辦法開展土地調查,還出現了成果顯著且各具特色的實驗縣。雖然其間困于頻仍的戰亂和支絀的財政,土地調查整體效果受限,但其影響卻較為深遠。

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   在歷史上,土地稅向為國家財政收入的主要來源,故而歷代政府對反映土地位置、數量、質量、權屬和用途狀況的土地調查均予以高度重視。浙江省境的土地調查歷史悠久①。南宋紹興年間,兩浙路轉運副使李椿年措置兩浙土地經界②,通過編造砧基簿,整理地籍與田賦。嘉定年間,婺州知州趙夫及繼任者趙師嵒、魏豹文等人繼續在婺州推行經界,查實隱報田畝,編制結甲冊、戶產簿、丁口簿、魚鱗圖、類姓簿23.9萬多份,并專門設置庫柜存藏[1]卷一七三,4197。其后,土地經界和繪圖造冊作為土地調查與管理的一種形式,逐漸固定下來。元至正年間,余姚州、婺州路先后有土地經界之舉。至明代,今浙江省境形成,土地調查的方法和程序也在南宋的基礎上有所發展。特別是洪武和萬歷兩朝,浙江與全國其他地方一起進行了大規模土地調查,繪具魚鱗圖冊,查出不少隱田。清初完全繼承明代的地籍管理辦法,在康熙雍正年間再次展開全國性的土地清丈,浙江魚鱗圖冊的編造則一直延續到清末。

   清同治年間,浙江部分地區重新編造魚鱗圖冊,其背景與太平天國運動相關。太平天國運動時期,太平軍多次入浙,對各縣人、地及其關系沖擊巨大[2]194-199。據民國《重修浙江通志稿》,可以發現1928年浙江全省人均耕地差異甚大,安吉縣最高為人均6.24畝,泰順縣最低為0.46畝,相差甚大。其時浙江省內人均耕地的區域間差異,除特定的自然環境因素外,實與太平天國運動時期所遭到的嚴重人口損失和地權變動有重要關系③。當年太平軍活動最頻繁、最活躍,或者說沖擊最嚴重的是衢州、金華、嚴州、杭州、嘉興、湖州各府。從19世紀60年代初至20世紀20年代末,時隔60多年后這些地區的人口、土地以及人地關系仍未得到完全修復。

   太平軍過境之地,人口流亡,地籍毀壞或散失嚴重,土地權屬亦發生混亂,如當時的湯溪縣“富室多中落,田易佃而主,自有而自耕之者,什且七八”[3]卷三,122。在此情況下,土地賦稅難以據實收取。鎮壓太平軍后,清政府飭令遭受影響的各府屬“勒限趕造”魚鱗圖冊[4]7522。為此,浙江有關縣鄉設立清賦總局或清賦局,先后開展土地清丈。據目前所見史料,衢州府所屬龍游縣,金華府所屬蘭溪縣、湯溪縣均在同治年間進行土地清丈,編造魚鱗圖冊,其中尤以蘭溪為著④。

   蘭溪縣曾于南宋嘉定,明洪武、萬歷,清康熙年間,數次清丈田土,填造魚鱗圖冊,歸戶辦糧。清咸豐十一年(1861),太平軍占領蘭溪,縣衙及所藏魚鱗圖冊被焚。同治四年十月(1865年11月),蘭溪知縣余祚馨以清理田賦為首務,以石斗⑤為標準丈量土地,重攢魚鱗圖冊。縣城設清賦總局,有職事20余人。鄉設子局,每圖舉村董擔任編造。凡田、地、山、塘均按號依次編字繪圖,注明四至,并發給業主憑條作為土地所有證。是月下旬,縣清賦總局在西鄉11都1圖(今蘭溪市女埠鎮)試點,作為各鄉示范。歷經兩年,蘭溪縣城10坊和4鄉相繼竣事。同治七年(1868),總局校繕征冊,“得熟產征額三萬二千兩有奇,而合荒熟及有主、無主總算較諸原額竟缺萬余兩,細加查詢,知土稱田之斗石亦有廣狹之分”[5]卷二,589。由于各地面積單位折算標準不同,調查統計結果存在誤差,與原有賦額相較缺漏甚多。隨即進行復勘,經各圖董事親履按號核實,增田、地額各300余頃,其中山地缺額尤多。其后兩年間,縣清賦總局又協同各圖清查山塘,增山額3300余頃、塘額200余頃。同治十一年(1872),清查與鄰縣分界之地,補糧額700余兩。這次重編魚鱗圖冊共889本,按圖編159號,一式兩份,一份存縣,一份交各都圖冊書⑥保管。據其時統計,全縣34都149圖共有土地116.47萬畝,比清初減少8.49萬畝[5]卷二,588。

   鑒于蘭溪清賦的成功經驗,浙江巡撫馬新貽于同治五年(1866)飭令龍游、湯溪等縣仿照蘭溪舉辦清丈。其中,龍游縣曾在康熙年間兩度清丈地畝,編造魚鱗圖冊,又因兵燹、火災兩度毀佚。乾隆三年(1738)仲春,知縣徐起巖重編魚鱗圖冊,以康熙三年(1664)所編魚鱗圖冊的存司本為底本,搜集散布民間的縣冊為補充,計抄冊40余萬號[6]卷三五,688-689,后于咸豐年間再遭太平軍焚毀。同治六年(1867),龍游知縣黃秉中奉令在城中設總局,四鄉設分局,訂立《清厘田畝章程》,規定:全縣142圖各自選舉三五位公正、干練之人為圖董,負責將本圖田、地、山、塘、蕩的業主、畝分、土名逐一細查登記,重編魚鱗圖冊。圖冊編就后交所屬鄉分局紳董查核,再由總局派員查對,最后待各圖全部完成由知縣查冊抽丈[6]卷二七,405-406。湯溪縣也在清初數次舉辦土地調查,尤以康熙六年(1667)的數字較詳。至同治三年(1864),知縣湯慶準奉令清查田畝,發現賦額短缺3000余兩。次年,繼任知縣王日新設局清厘土地。五年(1866)奉撫憲札,將蘭溪魚鱗冊式樣抄發仿辦。六年春布告清厘條款,分派莊董冊書認真查辦。其后,又經過陳裔寬、金馪遠、朱榮璪三任知縣的努力,終于在光緒十一年(1885)年底完成清賦造冊,歷時20年之久。此次編造的魚鱗圖冊最初從俗例以石斗為計量單位,而朱榮璪認為非登記畝分不足為信,于是在同治八年(1869)仿照蘭溪清賦章程,向各戶收取紙筆費每畝12文(山塘減半),由總董會同莊董對圖冊所載土地面積按戶逐一核實更正,并向各戶發放戶管作為憑證。最終共編造魚鱗圖冊85莊,清出隱匿賦額23354兩有余[3]卷一五,378-379。

   明清兩代通過魚鱗圖冊核實和管理土地,形成了一套系統的土地管理和賦役制度。盡管如此,隱匿產權、偷逃賦稅、轉嫁負擔等現象依然難以杜絕。這是因為魚鱗圖冊的編造和管理長期由冊書等基層官吏與職役承擔,制度運作的效率受制于國家控制力與基層政府的執行能力。晚清以降,中央政權對地方控制力減弱,已無能力進行大規模的土地調查。個別縣份的清丈活動無法扭轉當時地籍混亂、田賦短收的整體局面。除上述三縣外,浙江省多數地區雖然有舊的魚鱗圖冊殘存,但編造歷時既久,錯漏頗多,各縣不得不根據冊書手中的實征底冊催征賦稅。這就為業主勾結冊書虛報地畝、逃稅漏稅提供了可能。在這種情況下,“地籍毀于兵燹,莊冊秘于吏手,土坐失稽,戶名不實”[7]1268成為浙江省乃至全國的普遍現象,也成為影響近代國家建設與社會發展的一大障礙。

   1912年,中華民國建立。為解決新政權面臨的財政危機,1914年北京政府成立全國經界局,編訂土地經界規程,計劃從土地調查入手,以為“田賦清厘之張本”[8]3-4。同年,浙江國稅廳向北京政府農商部上報編審戶糧辦法[9]。1915年,浙江省設立官產局和沙田局,擬辦土地調查登記。由于民初政局不穩定、政令不統一,上述工作實無成效。民初浙江部分縣份亦有清丈之議,但付諸實踐者僅南田(今象山縣)、黃巖、桐鄉等縣,其中以黃巖成效最顯。1916年11月,黃巖縣設立縣清丈總局,開展以清賦為目的的土地調查業務,至1927年完成全縣的清丈工作,經查丈、繪圖,耗資17萬銀圓,于1931年編成圖冊⑦。本次調查采用的方法為圖解道線法,即逐丘丈量,繪圖登記。測量工具為工部營造尺⑧,以5尺為1弓,240平方弓為1畝。雖然當時北洋政府已頒布《權度法》,規定丈弓以米突尺⑨為標準制造,但黃巖清丈籌備處認為本地民眾只信服工部尺,故仍用舊尺度[10]614。

   1927年南京國民政府成立后,將現代測量技術與規范引入浙江省的土地調查之中,舊式清丈開始被新式測量方法所取代⑩,使浙江省的土地調查進入一個新的時期。是年,浙江省置土地廳管理全省地政業務,并決定開展土地調查,整理全省地籍。不久土地廳被裁撤,地政業務歸民政廳土地科掌理。其后,全省土地測量業務的主管機關幾經變更,但土地調查的組織工作從未中斷。

   1928年7月,國民政府第一次財政會議提案之一的《整理全國土地計劃案》,提出在全國范圍內開展以土地調查為首要內容的土地整理工作。同年,浙江省民政廳公布《浙江省土地測量登記程序》,對全省土地測量及土地登記的程序、事項和目的等做出明確規定,使全省土地調查業務有章可循。其中規定土地測量登記程序分為五步,即測量、調查、求積及制圖、登記、編制及統計。測量包括三角測量(含大三角測量、水準測量、小三角測量)、圖根測量、地形測圖、戶地測圖,調查包括預查、實地清查、復查、地位等則調查、地價調查等。隨后,浙江省政府又公布《浙江省土地整理條例》及施行細則,規定“土地整理之程序,依本省《土地測量登記程序》行之”[11]168,同時提出:在開展土地測量業務之前,先行籌辦全省土地陳報工作。

   浙江省最初的土地整理計劃是以土地測量作為根本辦法,以土地陳報作為附屬的準備工作。然而土地測量工勞資巨,難求速效,且儀器、經費、人才配備皆存在困難,而地籍混亂,賦稅流失,財政危機刻不容緩。針對這一實際情況,民政廳廳長朱家驊又提出了新的解決方案:地政業務應分“標“本”兩步同時并進,一方面以清賦為目的,由土地科辦理土地陳報,作為“治標”辦法;另一方面,設土地局實施土地測量,作為“治本”辦法[12]1。在1928年底召開的全國第一次民政會議上,浙江省民政廳提交《土地整理第一期辦法大綱》議案,主要內容是:由人民自行陳報土地面積和地權狀況,經政府派人調查核實,重編圖冊,以杜絕欺隱,充裕稅收。該議案作為開展土地整理的“治標”辦法得到通過,意味著土地陳報從土地測量工作中分離,成為一項獨立的土地調查辦法。其后的實踐中,浙江省于1929-1930年、1941-1946年兩度舉辦土地陳報,第一次由浙江省自行組織,在全國尚屬首創;第二次是在中央接管田賦之后,由財政部統一籌劃。同期,浙江省土地測量工作一直遵循大三角測量、小三角測量、圖根測量、戶地測量、面積計算、制圖等程序漸次開展。以下按時間線索分別介紹。

1929年4月,民政廳頒發《浙江省土地陳報辦法大綱》及施行細則,分別規定了土地陳報的程序、內容、機構、人員、經費來源以及具體操作辦法。同年5月1日,陳報工作正式開始,各縣相繼設立土地陳報辦事處,辦理該項業務。根據《浙江省土地陳報辦法大綱》規定,全省土地陳報機關分為三級:(1)民政廳為監督管理機關,負責規章制訂與成果匯總;(2)各縣市政府下設的土地陳報辦事處,是所轄區內辦理陳報的總機關,主要承擔政令傳達與監督工作;(3)村里委員會是直接辦理機關。從陳報編查、丈量到造冊、審核、公告等工作,均由村里委員或村里委員會聘任有薪職員辦理[13]19438。1930年4月,土地陳報工作結束,共編成陳報總冊13579冊,使浙江有了全省的土地總冊;縣和村、里均有清冊,并編成村里總圖及分丘編號圖。據統計,全省丘數為42707666丘,平均每丘約1.35畝;全省土地面積為56678875.(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源: 《浙江大學學報(人文社會科學版)》 2018年05期

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