陳劍:公開,國家治理體系和治理能力現代化的核心要義

選擇字號:   本文共閱讀 4919 次 更新時間:2019-10-20 22:49:43

進入專題: 政務公開   國家治理  

陳劍 (進入專欄)  

  

   黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,意義重大。要推進國家治理體系和治理能力現代化,秉承怎樣的國家治理價值觀十分重要。筆者以為,中國作為一個向現代社會轉型的國家,推進國家治理體系和治理能力現代化,需要遵循人類社會發展規律,借鑒人類文明有益成果。其關鍵詞不僅包括法治、公開、分權等人類文明一些有益成果,也需要結合中國實際,例如黨的領導(重點是改善)等內容。只有在此基礎上,推進國家治理體系和治理能力現代化,向現代國家轉型才有正確的發展方向。本文就“公開”在國家治理體系和治理能力現代化的作用和表現形式進行分析。


“公開”是公權力接受監督的重要途徑

  

   法治是國家治理體系和治理能力現代化的基本遵循。如果法治能夠得到切實遵循,公開應當是常態。中華人民共和國憲法寫道,“中華人民共和國一切權力屬于人民”。這是憲法的本質規定。正是這要一個本質規定,決定了各級政府,包括其各級公務員,無論其職位多高,甚至國家領導人,權力都是由人民所賦,權力也必須為人民服務。為了避免權力運行不當,為人民報務沒有偏差,就需要對權力進行監督。而公開,正是監督權力的一種重要形式。正因為此,現代社會,一個民主國家(這是一個前提),政府只能是有限政府、責任政府、公共服務型政府,同時也是陽光政府,透明政府。所謂陽光政府,就是讓權力在陽光下運行,政府為公民提供基本的公共產品與服務,政府,包括公職人員各項行為,都能夠得到人民群眾有效監督,以使公共權力始終在法制軌道上運行。所謂透明政府是指政府管理過程中的信息公開。包括政府制定的法律、政策公開透明,行政主體的公開透明,行政程序的公開透明,政府辦事效率的公開透明。權力透明是權力文明的本質要求,也是對現代國家掌握公權力人的基本要求。人類文明進入信息時代,自然也是信息時代的根本要求。公開作為一種監督權力方式,以公開預防權力腐敗,以公開制約權力任性。也就是說,公權力的運行公開,實際是接受人民監督必要途徑。因而,公開是現代國家治理的常態,而不公開則顯然是非常態。近年來大量的腐敗案件的發生,往往與不公開透明、暗箱操作密切相關。重大的公共工程、國家預算、公共資金的使用,稅收、罰沒款流向等基本信息隱而不告,給社會帶來極大的職務犯罪、徇私舞弊的風險。而建設陽光政府、透明政府,推進政府政務公開等,關鍵詞是“公開”,正是推進國家治理體系和治理能力現代化的核心要義。


“公開”的具體形式


   對一個現代國家來說,“公開”作為國家治理的重要內容,是通過一系列具體形式實現的。

  

   (一)政府預決算公開

  

   政府是人民的政府,政府的各項開支都是由納稅人提供的。因而,納稅人有權要求政府的各項經費開支,包括每一筆微小的支出,都應當向社會及時公開,以接受人民監督。

  

   政府的預決算公開是“公開”的重要內容。預決算公開有助社會公眾了解財政收支情況,更重要的是對政府履職情況的了解。近年來中國各級政府,特別是中央政府在預算公開方面邁出了一些實質性步伐,應當給予積極點贊。從今年4月2日開始,2019年中央部門預算陸續公開,本次共有102個中央部委對外公開了部門預算,比2018年增加了13個。與此同時,各部門預算解釋說明更加細化,積極回應群眾關切,社會公眾較為關注的支出事項。例如,2019年績效公開的項目以及覆蓋領域越來越多是一大亮點,這表示政府更加注重資金使用績效,也反映出政府觀念的轉變。部門決算公開對于提升國家治理能力,增強政府公信力,保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權都具有重要意義。

  

   政府預決算公開來自于現代政治觀念的普及。政府花的每一分錢皆來自于納稅人,因而必須提供讓公民滿意的公共產品和服務,而在此其中,“三公”預算公開是最為重要的公共服務之一。將政府的一切收支都納入公共財政的框架內,讓財政回歸其公共屬性,成為近年來政府改革的方向,也是社會各界關注焦點。

  

   政府的預決算公開雖然有進步,但與人們的期盼還有不小的距離。例如,中華人民共和國70年大慶,氣勢恢宏,振奮人心。為籌辦70年大慶,自然需要花費一筆開支,政府應當將這筆開支告訴人民,人民需要知道這筆開支究竟是多少,哪些花得合理,哪些還不盡人意,這合情合理。國防部新聞發言人說,“此次閱兵規模比以往更大,人員和裝備更多,但經費和物資投入量卻大幅下降,實現了勤儉閱兵的要求”[中新網,2019年9月26日。

  

   ]。人們相信新聞發言人所說的是事實,相信經費和物資投入量大幅下降,但能否告訴究竟花費了多少費用呢?如果沒有絕對數,也缺少相對數,告訴人們經費和物資投入量大幅下降又有怎樣意義呢?因為這并沒有回答人們對閱兵支出多少的回應。此外,投入的這些費用除了直接費用外,是否還包括大量的間接費用支出,例如,周邊諸多工廠停工所造成的損失。

  

   如果中國各級人大,特別是全國人大在預算審查中邁出的更多的實質性步伐,將包括對外援助,閱兵等重大事項支出納入全國人大審議范圍,使中國全國人大,包括各級人大,真正扮演“議會控錢”的重任,無疑對提升中央政府公信力有重要意義。

  

   (二)政務公開

  

   政務公開是政府為人民服務、對人民負責、接受人民監督的重要制度安排。政務公開包括決策、執行、管理、服務和結果全過程公開,2019年6月28日,全國政務公開領導小組第二次會議召開,國務院分管領導提出,要提高政務公開“含金量”;加強重大政策深度解讀,及時回應社會關切;加快政務信息互聯共享,推動監管服務簡明透明;加強政務信息管理,完善政府網站等平臺信息發布審核機制;抓好新修訂的政府信息公開條例落實,進一步規范依申請公開工作,夯實政務公開基礎,不斷推動新時代政務公開工作邁上新臺階[新華社北京6月29日電 國務委員兼國務院秘書長、全國政務公開領導小組組長肖捷28日主持召開全國政務公開領導小組第二次會議并講話。]。

  

   政府的政務公開,其決策過程公開十分重要。特別是政府制訂的各項公共政策,需要通過民主的方式,吸收公民參與,同時也需要向社會公開這些公共政策產生的過程,進而讓人們理解并使公共政策得以很好的落實。例如,北京市第七版城市總體規劃在制定過程中,廣泛征求市民意見,讓北京市民充分參與討論,前前后后有多條建議被吸納。這一版規劃公布后,市民總體滿意,說明公共政策形成過程中的決策過程公開十分重要。

  

   政府的政務公開,其信息公開也是其重要內容。世人矚目的顧雛軍案中,顧雛軍申請中國證監會公開涉案的7項信息,證監會以上述信息屬于國家秘密為由不予公開。但并未提供相關證據予以佐證。北京市高級人民法院2019年10月14日所作的行政判決書判決書寫道:“證監會不予公開的理由在本案中無法成立,證監會應繼續履行政府信息公開的法定職責”,“責令證監會在法定期限內對顧雛軍的政府信息公開申請予以重新答復正確,本院應予維持“。政府的一些機構以國家秘密為由拒絕信息公開已經成為較為普遍的一種現象,實際是政府賴政、不作為,或者是利益使然所致。

  

   (三)公務員個人財產公開

  

   政府的工作人員,特別是擔任一定層級的公務人員,其個人財產應當向社會公開。這樣才有利于社會監督。特別是在官員財產公開已經成為全球絕大多數國家遵循的常態情況下,中國自然應當向這一方向努力,并最終實現所有官員的財產公開。不然,你說你為人民服務,人民群眾并不認可,說你是通過公權力為人民幣服務。近年來的大量的腐敗案件,特別是掌握巨大權力高層公務人員的腐敗,其巨額財產來源不明,表明人民群眾說法不是空穴來風。而公開就能夠在一定程度上抑制國家公務人員為人民幣服務的空間,通過強有力的制度建設,進而保證國家公務人員只能夠為人民服務。

  

   在官員財產公開方面,很多官員經過多年努力積累了大量財富,也確實不好意思公開,阻礙也確實太大。為減少阻礙,可否考慮對增量和存量采取不同的方法。也就是新人新辦法,老人老辦法。對一定層級新提拔的官員,就需要公開其財產。如果不愿意公開,也就不能夠擔任一定層級的職務。

  

   官員的財產公開,是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。很多中國人前赴后繼,為此付出了巨大努力甚至犧牲。如果遲遲不公開,確實與國家治理體系和治理能力現代化要求不相吻合,也與人民期盼相違背,實際是嚴重脫離了人民。已經到了不能再拖延的時候了。至少應當制訂一個時間表,讓人民對未來有一個期盼。

  

   (四)司法公開

  

   對案件的審判,也需要向社會公開,這樣人民才知道法治如何彰顯其公正。薄熙來案件的審判全程公開,彰顯了法治的公正,得到社會各界普遍贊譽,對全社會也是一場很好的法治教育。說明司法公開對彰顯法治公正的意義。但司法公開,特別是案件審公開,目前并沒有成為常態。日常生活中一些案件審判,背離了公平正義。一個重要因素是案件審判不公開。

  

   司法公開,需要擴大庭審直播、文書上網、審判流程及各類司法信息公開范圍行者,全面拓展司法公開的廣度和深度。只有如此,才有可能讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

  

   (五)歷史檔案公開

  

   公開,也包括歷史檔案公開。一個人民當家作主的國家,只要是對歷史負責,自然也會公開歷史的檔案。這是執政者自信的表現,也是現代國家普遍遵循。正是因為改革開放后的一些歷史檔案公開,人們對原先所熟悉的歷史有一個重新審視。例如,國軍在抗戰時期的作用。以1937年813淞滬會戰為例,國軍70萬大軍,在3個多月時間里死亡人數超過20萬。特別是桂軍21集團軍10個步兵師6萬人,短短的3天就傷亡4萬多人,國軍在正面戰場的主導作用以及所作的巨大犧牲,很長時期這些歷史檔案是不公開的,很多中國人也從來沒有接觸過這方面的歷史知識。前蘇聯解體后的檔案解密也使人們對一些歷史史實有了新的認識。例如中國抗美援朝,他國稱韓戰,史料說明,中國不是抗美,而是抗聯合國,為什么那么多國家在聯合國旗幟下卷入韓戰,第一槍準開的十分重要,目前呈現出的史料已經十分清晰,雖然這和中國人多年所受的教育并不相同。正因為此,這一段歷史就需要重新審視,需要重新認定。當然,歷史曲曲折折,過往的宣傳教育有些內容明顯與歷史檔案呈現的史實相違背,需要決策者慎重考慮。例如,設定一定期限,這是可以理解的。公開30年前或40年前的檔案,這十分正常,也很好理解。但檔案始終保密,不對外公開,人們就有理由提問,歷史的真像究竟是什么?究竟害怕什么?自信到哪去了呢?

  

   現代國家治理,公開是常態。公開實際是人民民主的要求,是“中華人民共和國一切權力屬于人民”的邏輯推演。現在看的很清楚,為了人民更好地監督公權力,任何妨礙公開的言論和行為,實質都是懼怕人民民主,實質都是反對人民監督,實質都是對人民利益的侵害。當然,公開需要有一個漸近過程,但不能遲遲按兵不動。

  

   (作者為著名的現代化研究學者,中國經濟體制改革研究會特約研究員)

  

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